试论农村征地补偿款分配纠纷的处理
2006-7-11
宋百海
近年来，随着我国改革开放的进一步深入和市场经济的迅猛发展，位于城乡结合部的农村，被国家征用的土地逐年增多，征用的范围日益扩大。同时，被征用土地的农村集体经济组织在分配征地补偿款时，部分村民尤其是农村外迁户、出嫁妇女、大中专在校生、义务兵等村民的分配权利被限制或剥夺，从而引起大批村民集体上访，影响了农村的稳定，成为新的不安定因素。为此，正确处分征地补偿款并在产生纠纷时如何纳入司法程序，有必要对征地补偿款分配案件的法律性质及受理程序，村民分配资格的认定和对分配方案的审查等问题予以研究，以期完善我国农村分配方面的法律制度。
一、程序问题
１关于“征地补偿款分配纠纷”案件的法律性质。
对于“征地补偿款分配纠纷”案件的法律性质，在人民法院民事审判庭与行政审判庭之间认识不一致。有些法院的民事审判庭认为村委会与村民之间不是平等的主体，因此，此类案件的性质，一般应为行政案件，在审判实践中，拒绝以民事案件受理，大多数是以行政案件受理的。当前，有些法院对此类案件均作为行政案件受理。笔者代理的数起征地补偿款分配纠纷案件法院也是作为行政案件处理的。而笔者认为，“征地补偿款分配纠纷”案件的性质，从根本上说是民事纠纷。１ 征地补偿款的性质是集体收益，因集体收益分配产生的争议是民事争议。我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。对征用集体土地而支付的各种补偿费用也属于农民集体所有。现行各种法律对农村集体经济组织的规定非常原则，对有关农村集体经济的收益分配问题更是鲜有具体的规定。笔者认为，根据现有的法律规定，农村集体经济组织的收益分配因组织形式不同而不同：农村集体经济组织实行承包经营制，则依农业承包合同约定分配收益；各种形式的合作经济组织如农村信用社等 的收益分配依本合作社的章程规定；来源于农民集体所有的土地等自然资源的收益属于全体村民，基于以上分析，笔者认为农村集体经济组织的成员因农村集体经济组织收益分配产生的争议属于民事争议。２ 征地补偿费分配争议是一种特殊的农村集体经济收益分配争议。依据我国《土地管理法》规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法实施条例》对征地补偿费的用途作了明确规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费用支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。因此，对征地补偿费的分配配争议包括对土地补偿费分配争议及其收益的分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物及青苗补偿费分配发生的争议都是典型的民事争议。对于土地补偿费，有些地方法规规定可以分配，因分配而产生的争议也属于民事争议；如土地补偿费不能分配，但因基于其产生的收益分配争议仍属民事争议。３ 最高人民法院研究室于２００１年１２月３１日对陕西省高级人民法院作出了法研【２００１】１１６号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》。该答复指出，农村村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院的受理问题参照最高人民法院给广东省高级人民法院法研【２００１】５１号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》办理。上述两份答复已对征地补偿费案件应按民事案件受理作出明确答复，该答复虽不是最高人民法院的正式司法解释，但对确定该类案件的性质有明确的指导意义。４ 因为我国许多法律、法规、规章及政策赋予了人民政府和行政机关调处和裁决民事纠纷的职权，因此对于此类案件，当事人可以选择申请政府处理。当事人对乡镇 人民政府、街道办事处等所作出的处理决定不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院应依据《行政诉讼法》的有关规定，作为行政案件予以处理。
２受理
对于征地补偿费分配纠纷案件的受理，应按下列情况处理：１ １９９９年１月１日新《中华人民共和国土地管理法》实施前，基于原《中华人民共和国土地管理法》中关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定，村民不享有分配土地补偿费、安置补助费的实体权利。因而１９９９年１月１日以前，村民与农村集体经济组织因收益分配发生纠纷，人民法院应当不予受理。２ １９９９年１月１日新《中华人民共和国土地管理法》实施后，基于该法取消了原《中华人民共和国土地管理法》中关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定，且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条中明确规定了土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的归属、管理及用途，村民依法享有了对土地补偿费、安置补助费等收益分配的实体权利。在２００１年１２月３１日最高人民法院法研［２００１］１１６号答复下发以前，受理此类案件缺乏程序上的法律依据，因而各地法院普遍采取不予受理的做法。但在１９９９年１月１日以后，２００１年１２月３１日最高人民法院法研［２００１］１１６号答复下发以前，已经人民法院裁定不予受理的此类案件，当事人又重新起诉，且符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的，人民法院应当受理。３ ２００１年１２月３１日最高人民法院法研［２００１］１１６号答复下发之后，村民与农村集体组织因收益分配发生纠纷而起诉且符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的，人民法院应当受理。４ 关于对最高人民法院法研［２００１］１１６号文下发以前，已裁定不予受理的村民因土地补偿费、安置补助费、土地分配款等问题与村民委员会发生纠纷的案件，当事人申请再审的，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条关于再审的规定予以再审。
３诉讼时效
１关于村民因土地补偿费、安置补偿费等问题与村民委员会发生的纠纷起诉或重新起诉的时效问题。在最高人民法院法研［２００１］１１６号文件下发之前，全国各地法院对上述此类纠纷普遍采取“一般不予受理”的做法，［２００１］１１６号文件下发之后，必然涉及以前不予受理的此类案件提起诉讼或以前已驳回起诉的此类案件重新起诉的问题。该类问题应根据１９９９年１月１日颁布实施的《土地管理法》的规定，国家保护村民对征地补偿款的分配权利，由此取消了原来土地管理法关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定。因此，对村民主张享有村民同等待遇的土地补偿费、安置补助费、土地分配款权益的保护期限应从１９９９年１月１日开始，此前的不予保护。对提起这类纠纷的诉讼包括驳回起诉后重新起诉的 ，也应以１９９９年１月１日之后的两年内为有效期限，超过两年的应视为超过了诉讼时效。２关于对最高人民法院法研［２００１］１１６号《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》文件下发之后，村民与村民委员会重新发生的此类纠纷的时效问题。应适用《民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条、第一百三十八条、第一百三十九条、第一百四十条规定的，关于普通时效、短期时效、长期时效和诉讼时效届满后的法律效力及中止、中断的规定。
二、实体处理
农村集体经济组织的财产包括集体经济收益属于集体经济组织全体成员所有，农村村民对本集体所有的土地等自然资源财产及收益享有平等的权利。农村集体土地补偿费是对本集体全体成员即全体村民的补偿，属于农村集体经济收益，对于集体收益的分配，应当由享有村民待遇的村民共同分配，每个村民应当享有平等分配的权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村村民实行自治。农村集体组织制订收益分配方案，是其行使法律赋予其自治权的一种形式。村民与农村集体组织因农村集体经济收益分配发生的纠纷，一般起因于村民对农村集体组织作出的收益分配方案持有异议。在目前，有些农村集体经济组织在对土地补偿费进行分配时，往往对外迁户、出嫁女等特殊群体区别对待，导致争议发生。因此，对村民资格和农村集体组织作出的收益分配方案合法性的审查是处理此类案件的关键。笔者认为，在处理此类纠纷案件时，应按照《村民委员会组织法》的规定，尊重村民委员会的自治权，以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民会议或村民代表大会经讨论作出分配决定、决议，只要分配方案不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，人民法院应予支持，反之，人民法院不应支持。对村委会的分配方案侵害其他村民合法利益的，人民法院可要求其限期作出或改正；未作出或拒不作出的或不改正的，人民法院可依照法律规定判决。
１处理原则
１ 民主议定原则与合法性原则。村民会议包括村民代表大会和村民委员会 讨论的决定、决议，都应遵循《村民委员会组织法》第十九条所规定的民主议定原则，做到程序合法。同时，所作出的决定或决议不得与宪法、法律、法规相抵触，不得违背我国法律法规禁止性条款，侵犯村民合法的财产权利。在尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等。
２ 权利、义务相一致原则。根据《民法通则》第四条所规定的公平原则，在民事主体之间发生利益冲突时，要以权利和义务是否对等来平衡双方的利益。审理此类案件时，人民法院应将村民对村集体所尽义务的履行情况作为其集体经济组织收益分配权的一个重要方面予以考虑。
２村民资格的界定
享有农村集体经济收益分配权的村民一般是指依法取得住所地村、组户籍，且与该农村集体组织形成权利义务关系的自然人。具体的讲，其应当具备以下要件：１ 具有该农村集体组织所在地户籍。户籍与村民资格有着最为密切的联系，户籍制度的作用不仅限于把村民划分为若干区域进行管理，更重要的是将农民与农村集体组织以法律形式联系在一起，使其双方权利义务关系得以建立、发展。因此，户籍是确认村民资格的基本依据。２ 户籍系依法取得。村民户籍的取得应符合户籍管理法律、法规、相关登记制度及《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国收养法》等相关法律、法规规定的条件及程序。目前，农村土地征用急剧攀升，农村集体组织向其村民分配收益也日渐频繁。受经济利益驱动，违反户籍管理及相关法律、法规所规定的为保护农村集体组织及其成员的合法财产权益免受侵害，强调户籍依法取得有重大现实意义。３ 与该农村集体组织形成权利义务关系。权利义务关系主要指财产方面的权利与义务关系。按照民法理论，民事主体应本着公平的观念实施民事行为，一般说来，一方享受权利，也应向另一方履行相应的义务；而另一方向对方承担义务，也应当享受相应的权利。要求村民与该农村集体组织开成权利义务关系，有利于实现收益分配的公平、公正，防止权利与义务脱节。村民在享有土地承包权、收益分配权的同时，应负有交纳“乡统筹”、“村提留”及参加农村集体组织公益事业活动等义务。对于因农村集体组织的原因，致使村民无法承担相应村民义务的，农村集体组织不得以村民未尽村民义务而否定其村民资格，剥夺、限制其享有的收益分配权。
３ 征地补偿费分配方案的审查及其效力的确认
１ 分配方案的形成应符合民主议定程序。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。为保障农村村民正确行使自治权，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条、第十八条第二款明确规定了村民会议代表的资格，到会人数的要求及决议通过的程序等，并在第十九条规定了涉及村民利益的八类重大事项，村民委员会必须提请村民会议决议。毋庸置疑，农村集体组织的收益分配方案属于涉及村民重大利益的事项，因此人民法院在审查收益分配方案时，应首先审查该收益分配方案的形成是否符合民主议定的程序，是否经村民会议或村民代表会议民主议定产生。对于违反村民会议或村民代表会议民主议定程序形成的分配方案，应确认其无效。
２ 分配方案的内容不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。征地补偿款分配方案是村民行使自治权的体现，但该自治权不是绝对的。分配方案的形成不仅应符合民主议定程序，其在内容上也必须合法。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定，“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。因此人民法院在审查分配方案时，应以宪法、法律、法规及国家政策为依据，凡是未违反宪法、法律、法规及国家政策强制性规定的，且未侵犯村民合法人身、财产权利的，应确认其有效；反之，则无效。
３ 权利与义务相一致。《民法通则》第四条规定，民事活动应当遵循公平原则。在民事主体之间发生利益冲突时，要以权利和义务是否对等来平衡双方的利益。人民法院审理此类案件时，应认真审查村民对农村集体组织所尽义务的情况，作为确定其收益分配额的依据，以实现收益分配的公平与公正。
４ 几种特殊群体的处理。在坚持户籍、土地使用权、履行义务这些因素作为判定某一个人是否享有村民资格、享受村民待遇的前提下，我们还应看到由于农村人口流动，产生一些特殊的事实状态，应当作为例外情况，在坚持一般原则的前提下，兼顾公平，具体情况区别对待。从实际中出现的情况看，主要有以下情形：１外迁户的村民待遇。对于通过合法的准迁手续迁入，且已经履行了本村村民交纳“乡统筹”、“村提留”及参加农村集体组织公益事业活动等义务的，应当享受与其他村民同等的分配待遇。２嫁城妇女的村民待遇。与城镇职工结婚的妇女，但因目前的户籍政策原因其户口不能迁入男方落户而其户口仍在原籍，同时又履行了与同一集体经济组织其他成员相同的义务，那么，根据权利与义务相一致原则，应当享有合法的同等村民待遇。在实践中，有的村集体经济组织根据其所谓的“村民自治”规定嫁城姑娘不予分配或给予部分分配额与我国《妇女权益保障法》等相应法律是相抵触的，应认定为无效。３出嫁妇女村民待遇。根据我国农村传统习俗，妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活。由于目前普遍存在的地少人多现象，出嫁妇女在婆家没有承包土地，而其在婆家已生活多年，在婆家所在村组土地征用收益分配时，往往得不到分配。在这种情况下应当认定该出嫁妇女具有同等村民待遇，保护其合法权益。４在校就读的大、中专生村民待遇问题。农业户的大、中专学生虽然因为上学将户口迁至学校，但其在校期间没有独立的经济来源，只能依靠土地收益完成学业，因此应当享有原户籍居住地村民同等的待遇。５服刑人员的村民待遇问题。服刑人员虽然其户口已被迁往服刑地，但是服刑完后除去少数人留在服刑地就业外，大多人都要返回原籍，其生活来源仍然领取于原籍地的土地。所以应当给予其村民待遇。可针对其对村集体经济组织所尽义务应适当减少其所应分得的份额。否则，可能使这些人员生活无着落而重新违法犯罪，不利于其真正“回归”社会。６土地征用时未死亡，分配征地地款时已经死亡者的待遇问题。由于分配土地征用款依据的是征地时当时在册农业人口为基础来判断的，而不应以实际分配时人口为准。所以，土地征用时未死亡而分配征地补偿下转第４７页 （上接第２８页）款时已死亡者仍应当享有村民待遇，其应当分得的应有份额，则应由其继承人依法继承。７现役军人的待遇问题。根据《中华人民共和国兵役法》第五十六条之规定，义务兵退役后，按照从哪里来，回哪里去的原则安置。因此，对于服现役的义务兵要求分配征地补偿款的，应予支持。对于志愿兵，根据《中华人民共和国兵役法》第五十八条的规定，志愿兵服现役不满十年退役的，按照义务兵退役安置。因此，对服役不满十年退役回原籍落户的，也应与其他村民享受同样的征地补偿款分配待遇。８养子女的待遇问题。公民有依法收养子女的权利，收养关系一经成立，养父母与养子女之间形成父母子女关系。因此，村民依法办理了收养手续和户籍登记的，应与村民的生子女享受同等的分配权。总之，征地补偿款分配纠纷案件争议的焦点是村民资格问题。在现行的农村集体经济组织的土地及财产制度及户籍管理制度框架下，由于农业户口与非农业户口没有实现合理的流动，而且土地使用人与户口又在很大程度上紧密相联系，所以农村征地补偿款分配待遇问题作为一种当代中国农村城市化进程中特殊的社会现象将长期存在。要妥善解决此类纠纷，还应进一步探究此类纠纷背后深层次的原因，正确把握农村土地征用问题的整体发展态势，通过逐步完善土地征用法律制度，衡平各方利益关系，解决社会矛盾，促进农村经济的可持续发展。
作者: 宋百海 -- 山东省日照市太阳律师事务所
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