有关《香港特别行政区基本法》解释的几个问题

http://www.lawyerwq.com 律师维权网  作者：高忠律师 2007－04－06

《香港特别行政区基本法》自1990年制定以来，一共有三次解释。分别是：1）1999年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释；[1] 2）2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释；[2] 3）2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十三条第二款的解释 [3]。

    十五年以来全国人大常委会对一部法律实施法律解释达到三次，这在国内的法律适用当中是很少见的。国内的做法一般是由最高人民法院发布实施细则以及司法批复等形式来具体实施一部法律，或者是由全国人大常委会会人大对某一部法律作出修改。为什么对于香港基本法却没有采取这样的方式，而是采用了法律解释的手段呢？这三次法律解释反映的是对于法律问题的阐释还是一种政治上的考量？以及通过考察这三次法律解释对我们有什么启示呢？法律解释到底意味着什么呢？法律解释对于一个国家的法制（法治）建设到底有什么作用呢？这会给我们带来一系列的疑问。本文不打算也几乎不可能回答上述问题。本文关注的是关于法律解释的理论以及在这些法律解释的实践中的具体运用，以及带给我们的思考。

    国内比较统一的关于法律解释概念是指一定的人或者组织对法律规定之说明。[4]法律解释毕竟不同于一般事物的解释，有其自身独特的特点。其突出的表现是：1）一般法律解释是与具体的案件紧密联系的。在具体的案件当中，由于事实的复杂性，法律规定很难预计到，因此需要对法律进行解释；[5]2）法律解释具有价值取向性。法律解释必然是一个价值判断、选择的过程。可以将其划分为正式解释与非正式解释。其中非正式解释一般是在法学研究、法律教育中适用的，虽然有一定意义，但对于适用法律其作用和正式解释比较起来要小得多。[6]尤其是在我国这样一个制定法的国家，判例是没有法律效力的，法官也不能在审理案件过程中解释法律。因此有权对法律作出解释的只有全国人民代表大会常务委员会，这一点在《立法法》的规定中很清楚。[7]

    在香港基本法中也规定了基本的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。[8]同时基本法还规定了香港特别行政区的法院在授权的情况下可以就自治范围以内的条款自行进行解释。[10]在关于法律解释的这一点上基本法和立法法的规定是不一致的。但是由于在香港实行“一国两制”，考虑到香港以前的普通法传统，做出这样的规定应该说是合理的。那么这是不是可以认为香港特别行政区的法院针对基本法就有解释权呢？从实施的层面来看，香港的法院是有的，因为只要有全国人的常委会的授权它就可以解释基本法。但是，从制度层面来讲，由于事先必须有人大常委会的“授权”，因此，不能据此认为香港特别行政区的法院有对基本法的解释权。[11]另外，基本法还规定香港特别行政区法院可以对自治权范围以外的条款进行解释。但是，法院一旦作出解释，又会影响到案件的判决结果时，在对案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区法院提请全国人大常委会对基本法相关条款作出解释。[12]这里有一个细节必须注意，在这一款的规定中法院只是解释，而不是向上一款的规定那样可以“自行解释”。而且其解释不能影响到案件的判决。因此，可以说在这一点上，法院的解释权力是很小的。

    通过上述的简单分析可以看到，关于法律解释的规定，在内地和香港地区是有差别的。因此，在内地全国人大常委会作出法律解释就是合法、合理，同时也是无可非议的。但是，由于香港特别行政区的法院也有经授权的解释权，因此，当法院受理案件适用基本法，同时又需要解释基本法时，究竟有谁做出解释就是一个不很确定的问题，也必然引起争议。全国人大常委会对基本法做出解释，是否干预了香港特区的司法独立？是否有违“一国两制”的基本原则？[13]那么从制度和理论来讲到底是怎么回事呢？

    基本法是一部独特的宪制性文件，[14]它是全国人大制定的全国性法律。上文业已指出，其中规定了其解释权属于全国人大常委会；同时，按照基本法的授权，香港特区法院在审理案件中，可以对基本法的有关条款作出解释。但是必须清楚的一点是：基本法的最终解释权属于全国人大常委会，一旦人大常委会对基本法的有关条款作出解释，就是最终解释。从这个意义上来讲，全国人大常委会在解释基本法的权力上有垄断性。在对香港基本法的理解出现分歧时，全国人大常委会行使其解释权是涉及不到香港特区的司法独立的问题的。因为从法律的规定来看，很明显，人大常委会的解释权是凌驾于特区法院的解释权之上的。但是还有一个问题，由于香港法院是普通法传统，法院审理案件会运用普通法的传统方法，解释法律过程中也自然会用到普通法的方法，而全国人大常委会行使解释权时，会采用内地的立法解释方法。因此，这样一来全国人大解释法律是否依然干预了香港特区的司法（法律解释方法）呢？甚至“架空”了香港法院的解释方法呢？其实这是不必要担心的，因为，不论什么解释方法最后都是为了更好的适用法律，解决纠纷的。所有的法律方法都有自身的优点，也有其缺点。因此，不论什么解释方法都是可以并行不悖的，是可以共存的。重要的是在什么样的条件、环境下采取何种方法更加合适，更能很好地解决问题。我们其实可以看到，在这几次基本法的解释过程中，由于时间的紧迫、程序的限制等等原因，导致适用法院解释不一定能很好地解决问题的前提下，由全国人大常委会采取的解释。[15]因此从这个意义上来说，更谈不上干预了香港特区的司法的问题。

    法律解释是对制定法的解释。[16]因此探求法律规定含义的最合法的做法就是寻求立法者的原意。不论采取什么样的解释方法，都不能脱离立法者的真实意图，否则就是一种越权、一种违法。因此弄清立法者的立法意图是什么就显得尤为重要，立法者的意图、目的也在可以在现实中实现。道理固然如此，但是立法者的原理在哪里？我们去哪里寻找？在适用法律时，我们又如何去寻找当初的立法者？立法这是人民的代表，是每过一定时期就要发生更迭的。况且，社会的环境，适用法律的条件和当初制定某部法律时的情况已经有了不知道多么大的变化，民众的思想、利益价值取向也自然发生了巨大的变化。因此我们就很难估计当初立法者的真正意图。固然有许多的当初立法的资料，但是那也无济于事。因为受当时的特定条件的限制，立法者不可能估计得到以后的事情是怎么样的。[17]因此法律解释的过程当中就必然会有所创造，[18]必然会超出当初制定的法律的含义，使法律的规定更加适应现实的需求。因此从这个意义上来说，法律解释也有立法的性质。因此，在进行法律的解释过程中，就必然会——像立法时一样——权衡各种利益，权衡价值冲突。这样一来就必然就会有所取舍，必然会有某种价值倾向性。这样一来，在法律解释的过程中，也必然会有各种妥协，[19]以期达到最佳的效果，解决现实存在的纠纷，同时并最终实现法律的统一，实现规则之治。[20]这样一来就自然会产生新的问题，在解释法律的过程当中，法律解释的结果到底是为了解决法律上的分歧，还是一种政治、政策的考量呢？

    对于法律解释的结果不能简单的认为是其中的某一种。因为只有在法律的适用产生了分歧，或者在法律适用过程中出现了法律对某个问题的空白的时候，才会解释法律。因此，从这个意义上来讲，法律解释当然是要解决法律问题，而且是要解决具体的法律问题。但是一个法律解释的目的又不能仅仅局限于面前的一个具体的法律问题。因为法律解释是同法律具有相同的法律效力的，[21]是要普遍适用的，因此解释主体就必然——也应该——考虑各种相关因素。这些因素当中就必然包含有政治、政策的取向。法律解释是具有“与时俱进”的特点的，使一个动态的历史过程，[22]因此，在解释的过程当中就不得不考虑相关的政治、政策。具体到香港基本法的解释也同样如此，不论是其关于居港权的解释、行政长官产生办法的解释，还是关于行政长官任期的解释都首先是针对基本法的相关规定，以及在具体的纠纷解决过程中做出的。他澄清了基本法关于相关问题规定不清楚的地方。很难说这其中没有政治上的考量。由于在香港实行的是“一国两制”的制度，因此对于相关问题自然不容易解决，在解决相关问题的时候，必然要顾及香港的自治权，不能干涉到属于香港自治范围以内的事项，但是也不能忽视了“一国”这个根本性的原则。因此解释基本法的过程中中，就不得不考虑到这些因素。另外，也必须关注的是如何确保香港的稳定、繁荣，以及同大陆的关系。这些因素当中，忽视了其中任何一个因素都是不利于香港以及中央政府的利益的。

    最后，比较一下香港基本法的解释同我国的“频繁”地修改宪法这两件事情。这两者之间虽然没有什么直接关系，但是通过比较，还是可以给我们一些启示的。通过香港基本的几次解释，自然会有一个问题：为什么我们的宪法没有启动解释程序，却在不断的修改呢？要保证一个国家的法治统一、法治稳定，解释不是更好的解决问题的办法吗？不是也总有人批评说中国的修宪太频繁了，还总举例说美国两百多年来也不过通过了二十几条修正案吗？是否真的如此呢？我们是否可以用宪法解释的办法来替代宪法修改呢？

    首先我们考察一下基本法的三次解释。其实从这三次解释当中很容易发现一个特点：三次解释都是针对的特定的案件（亟待解决的、非常具体的事件）做出的。不论是内地人的居港权，还是行政长官的任期问题都是很具体的问题，尤其是居港权问题，其中只是涉及到法律规定不是很清晰，因此只要阐明其含义就可以了。行政长官的任期也有这样的问题，由于行政长官的中途的辞职，根据基本法的具体规定很容易产生对接下来的行政长官任期的理解的分歧，通过阐明含义也是可以解决的。关于政治体制改革的问题虽然没有涉及到十分具体的事件，但是也是很具体的一个问题，并没有涉及到基本的政治、经济等制度——这一点也是这三次解释的共有特点。也就是说，基本法的三次解释都没有涉及到香港基本法的基本原则的问题，更没有涉及到基本制度的问题。

    我们再考察一下我们关于宪法的几次修改。其修改的内容都是涉及一个国家的根本问题的，诸如，基本经济制度问题、选举问题、宪法的指导思想问题、政党的问题等等。这些触及到一个国家的根本利益的问题用解释的办法是很难实现其目的的。另外，这些问题都是关系一个国家未来发展前途的，是必须进行修改的。这些问题都不是社会中发生的具体的事件，而是社会中普遍存在的、不具有可诉性的问题。而且对这些条文的修改也不是因为其语义不清或者理解上有分歧，而是为了一个国家的政治制度和前途考虑。固然在修改过程中也存在着这样那样的问题，但是可以说修改宪法本身是不应该受到太多批评的。通过与香港基本法的解释做的这一比较我们能够更清晰地看到这一点。